建设国家公园 自然保护与开发利用如何双赢

　　习近平总书记在党的十九大报告中指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。今年的政府工作报告也提出，深化国家公园体制改革试点。

　　从党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，到2015年启动为期3年的国家公园体制试点，再到2017年《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）正式印发，我国国家公园体制改革及试点顺利开展。未来，国家公园会是什么模样，又将如何更好地实现自然保护与开发利用的双赢？光明日报特邀三位代表委员就国家公园建设的现状与未来各抒己见。

　　嘉宾：王毅代表（中国科学院科技战略咨询研究院副院长）

　　杨忠岐委员（国务院参事、中国林业科学研究院首席专家）

　　齐建新代表（云南省迪庆藏族自治州委副书记、州长）

　　主持人：光明日报记者 杨舒 徐畅 张勇

　　管理层级更高，保护更加严格

　　主持人：国家公园对大多数老百姓而言还较陌生。如何理解国家公园体制不同于其他自然保护形式的独特属性？

　　王毅代表：国家公园在我国还是新生事物。根据《总体方案》，国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，其首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能；它属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。国家公园的基本理念是：坚持生态保护第一，坚持国家代表性，坚持全民公益性。

　　杨忠岐委员：与自然保护区、森林公园等一般自然保护地相比，国家公园保护更严格，管理层级更高，特别是突破以往保护区主要针对野生动物或森林植物的单一性，强调对区域内动植物形成的生态系统的整体保护。

　　以大熊猫的保护为例，此前只有四川卧龙大熊猫自然保护区。目前，大熊猫国家公园试点区域涉及川、甘、陕三省，目的就是要尽快突破行政区域的限制，有效解决由于行政分割产生的大熊猫栖息地碎片化问题。

　　齐建新代表：国家公园、自然保护区和风景区三者共性在于都是以保护生态环境为出发点，差别在于不同的开发程度。国家公园与风景区最大的不同是国家公园在生态效益方面远远超过风景区，建立国家公园将成为保护与利用的平衡调节器。

　　改革多头管理，积累试点经验

　　主持人：到目前为止，我国已建立三江源、大熊猫、东北虎豹、普达措等10个国家公园体制试点区，对保护自然资源将起到怎样的作用？初步得到了哪些经验和启示？

　　王毅代表：在国家层面成立统一的国家公园管理机构之前，各试点区通过建立联席会议制度，推动机构、编制整合等方式，探索管理体制机制改革，同时还因地制宜提出了多项管理制度。到目前为止，三江源、神农架、武夷山、湖南南山、钱江源、东北虎豹等试点区成立了国家公园管理局或管委会，对原有各类保护地机构、编制进行了整合，实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”，各试点区原来牌子多、碎片化管理现象得到改观。

　　杨忠岐委员：以青海三江源自然保护区为基础的三江源国家公园，是我国首个国家公园体制试点。由于过度放牧等人类活动对高原植被造成破坏，近年来，三江源地区相关部门已经在国家公园试点建设中积极探索，在保护区的核心区尽量减少人类活动，生态环境得到了很大的恢复改善。

　　齐建新代表：香格里拉普达措国家公园试点区位于我们州。2006年，迪庆藏族自治州创新生态环境保护和建设模式实行分区管理机制，生态旅游开发面积保持在不到国家公园总面积2.3%的低位。通过实践，普达措国家公园积累了“一条思路、四个原则”的经验：一条思路就是坚持“政府主导、管经分离、特许经营、多方参与”的管理体制和经营方式，四个原则就是保护优先、科学规划、统一管理和永续利用。

　　加快推进立法，重在落实执行

　　主持人：当前，我国国家公园建设进入实质性阶段。下一步，国家公园应当如何规划建设，才能更好地实现自然资源保护与开发利用的双赢？

　　王毅代表：一要优先解决立法问题；二要建立以统一管理体制为基础的多元共治体系；三是针对不同类型的国家公园因地制宜地提出包括生态补偿、特许经营与协议保护等多元化发展机制；四是利用国家公园自身的品牌效应，在保护第一的前提下实现绿色增值。

　　杨忠岐委员：目前来看，国家公园体制的顶层设计已经比较科学完备，下一步重在各级政府的落实执行。比如，修建公路、高铁以及旅游、探险等人类活动会对珍稀野生动物造成较大威胁，这些活动就要避让国家公园。确实不能避让时，一定要在野生动物栖息地构建廊道，以保证野生动物迁徙等活动。对已建成的工程设施，要通过建设如空中廊道、隧道等，为野生动物顺利通行提供便利条件。

　　同时，从国际经验来看，国家公园也兼具科教等功能。因此，国家公园也可以为地方经济和当地群众提供发展利用的机会，从而实现国家公园发展的良性循环。

　　齐建新代表：一要进一步理顺几个关系：国家公园、自然保护区、风景区的关系，国家公园管理与社区发展的关系，开发活动与生态环境保护的关系等；二要理顺国家公园的管理体制，明确国家公园机构配置、权限职责；三要进一步建立健全国家公园的法律体系；四要进一步建立健全国家公园的技术指标体系，这是确保国家公园建设走向法制化和规范化的重点和难点。