整合八部门职能 自然资源部面临新挑战

　　3月22日，新组建的自然资源部召开干部大会。中央组织部有关负责人宣布了中央关于自然资源部领导班子任命的决定，新部长陆昊走马上任。此次陆昊履新的自然资源部，是国务院机构改革方案排在首位的国家机构部委，将国土资源部的大部分职责与发改委、住建部、水利部等7个部门的空间规划、资源调查、确权登记等职责进行了整合。

　　以往，山、水、林、田、湖、草等各类自然资源分散在不同部门，各个部门为了经济效益过度开发，很容易忽视生态保护，造成“公地悲剧”。现在全部归口到一个部门，能否解决上述问题并实现自然资源的整体保护和系统修复？这是陆昊面临的新挑战。

　　摸家底

　　事实上，陆昊任职黑龙江省省长时的工作与自然资源部暗含关联。他曾多次透露，要以生态资源优势推动黑龙江转型的思路，发展生态经济，包括有机生态农产品和生态旅游等。陆昊主政的这五年，黑龙江开启了森工企业和矿业的改革。2017年1月，黑龙江首批国有林管理局挂牌，全面“接管”林区的森林资源培育、保护、管理等行政职能。经营方面，则由四个国有林对应的公司负责，参与市场竞争，推进林区产业转型升级。

　　此次陆昊履新的自然资源部，是国务院机构改革方案排在首位的国家机构部委，整合了国土资源部的大部分职责与发改委、住建部、水利部等7个部门的空间规划、资源调查、确权登记等职责。

　　“一只蛤蟆跳进水里，归农业部管，蹦到岸上就归林业局管。”“我种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部，因为前者是木本，后者是草本。”全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟在今年“两会”期间谈到改革的这番话，引来一片笑声。以往，国土资源部的职责只包括对土地资源、矿产资源等资源的保护与开发利用，此次新组建的自然资源部，职责不仅包括对自然资源开发利用和保护进行监管、建立空间规划体系并监督实施，还将履行全民所有各类自然资源资产所有者职责、统一调查和确权登记、建立自然资源有偿使用制度等。

　　前述国土系统人士告诉时代周报记者，国内原来没有一个明确的自然资源资产的概念。这些资源由农业、林业、水利等部门共同管理，总体上有多少资源并不太清楚，现在通过资源调查和确权登记，可以把家底摸摸清楚。有专家表示，自然资源部在拥有自然资源资产所有者职责的情况下，对自然资源开发利用和保护进行监管，存在“既是运动员，又是裁判员”的潜在问题。前述国土系统人士认为，自然资源部主要是从资源的角度去管理，资产只是其中的一部分。作为管理部门，它并不从事经营，所以并不存在这个问题。“比如土地的租赁，并不是进行买卖，只是使用权的转让，作为所有者去管理是没有问题的。”

　　“自然资源部要管理好这些资源，除了摸清家底，最重要的手段就是做好空间规划。”该国土系统人士建议。根据方案，发改委的组织编制主体功能区规划职责，住建部的城乡规划管理职责被整合进自然资源部。此前，国土规划、城市规划、主体功能区规划分别由国土部、住建部、国家发改委制订，三个部门之间没有隶属关系，各自制订自己的规划。有观点称，整合后可以改变各部门规划“打架”、出现矛盾的现象，节省行政成本。

　　新挑战

　　一棵树，从自然属性来说，可以防治水土流失，带来绿化效果，产生生态效益。但从用途来说，它也可以成为木材，制作成家具，带来经济效益。一棵树能够产生多大的生态效益和经济效益？当自然资源作为资产时，又会出现哪些利弊？

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英在接受时代周报记者采访时认为，当自然资源作为资产时，更多地是从市场价值角度去衡量的。他表示，自然资源如果不能产生利益，就不是资产，而能不能产生利益，则是一个极其相对的事情，跟银行的利率和该资源本身的产出能力有关。“比如青海的柴达木盆地，如果没有石油等资源的开发，能有多少产出能力，就很难说了。”

　　从另一方面看，将各类自然资源归口到一个部门，被外界认为是陆昊面临的最大挑战。“如果是把各个部门拉过来，简单地拼装，就是‘新瓶装老酒’，原来的问题还会继续存在。”要真正解决问题，还要看改革后的管理方式。

　　不少学者建议，对于自然资源的利用，应该区分公益性（如各类保护地）与经营性（矿产等），进行分类管理。其中，公益性的自然资源应该以保护为主，不可资产化经营；经营性的自然资源通过市场机制，达到有效利用和配置。

　　按照惯例，机构改革之后，除了更换门牌（包括网站等），还将出台“三定方案”（主要职责、内设机构和人员编制）。届时，自然资源部的面目将更加清晰。