张松| 依法确保在城市规划中实现“保护优先”

　　中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》确立的“保护优先”方针，在十九大报告中得到进一步强化。十九大报告指出：“满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”在这里，需要提醒城市规划师的是，“山水林田湖是一个生命共同体”，构成城市环境生态的街道、街坊、建筑也是一个活的生命体（livingentity）。因此，在城市建成环境规划和宜人环境营造方面，同样需要树立“保护优先”的基本理念。

　　这些年来，历史文化名城保护一直是城市规划管理中的短板，除了地方政府为了短期利益对旧城采取“大拆大建”改造方式外，在城市规划和规划管理过程中一直未能形成“保护优先”的有效管控机制，历史城区整体保护的理念在规划管理环节难以落实的现象是相当普遍的现象。

　　在进入存量规划的新时代，必须从制度层面依法确保“保护优先”的方针和“以保留保护为主”规划管理理念得到贯彻落实，同时积极推进以居民为主体多种模式的保护与更新规划的有序实施，在历史风貌保护和城市特色塑造方面，着力促进城市精细化管理的法制化进程。

　　这里所说的依法确保的“法”，主要指的是《城乡规划法》和地方的城乡规划条例，并不是《文物保护法》，作为文物保护方式的点状保护，难以为城市历史环境的整体保护发挥更大的作用。历史城区和历史文化街区的整体保护，首先需要在城乡规划法规体系中得到强化。英、法、美等国在1960年代即在城市规划法律中确立了历史保护的优先地位或者是保护规划高于其他任何规划的前置措施。因此，才保证了城市在不同的发展时期都能够保持和提升历史性场所的景观特征和文脉特色。

　　显然，在我国的城市规划实践中，需要通过完善法规制度，将五大发展理念融入城市管理体系之中。自然环境、人工环境和人文环境是一个有机统一体，是人类社会历史在现在和未来的连接体，也是城市生产、生活和生态之间平衡或融合所形成的肌理和生境。作为整体的人工环境（建成环境），作为文化生态斑块的城市空间，也是一种真正的栖息地（agenuinehabitat），需要切实保护修复和维护管理。

　　城市生态环境不仅仅是绿地、树木和河道，而是包含建筑、街道和社区环境在内一个“整体”。从社会学的角度看，城市生态就是不同社会阶层人的生活状态（livingconditions）。正如简·雅各布斯许多年前就已经指出的，历史地区和历史街道是城市多样性的发动机，也是各种新思想和新企业的孵化器，保护和改善历史地区可以为经济发展创造机会，保持场所的活力，促进城市的繁荣。

　　美好生活是新时代的主要目标，而美好的人居环境恰恰是创造美好生活的基本前提。美好宜人的环境需要建设，更需要精心的维护管理，历史文化名城保护需要高度关注那些看似破旧、却充满希冀的历史地区及其他建成环境，必须通过整体保护、城市修补、生态修复等具体措施，尽快实施抢救性保护与活化利用，并将建成环境保护改善，作为实现传统文化创造性转化和创新性发展的具体实事工程放在政府的议事日程上，把它作为战略任务执行起来。

　　不可否认，由于一些城市的历史地区年久失修、设施落后陈旧，不少居民并不愿意继续居住其中，这也是因为过去旧区改造政策所导致的僵局，要么破旧不堪、要么拆迁搬光。如何在保留原住居民的同时改善历史地区的环境条件，确实需要观念创新、制度创新。制度设计的合理，应当可以让愿意继续居住的居民留下，让不愿意在老旧住区生活的人们得到妥善安置。

　　存量规划不仅仅是土地资源精细化管理的问题，应当包括建筑等存量资本在内的统筹规划，让老旧社区恢复活力，成为真正的适宜人居的生活家园，需要持续不断地努力和全体居民的积极参与。如何让不适应现代生活的老旧建筑重新得到合理再利用，发展创造新的商机；如何通过提升建成环境的品质，为城市不动产保值增值，让市民保持稳定和谐的生活；这些具体事务应当是每个城市政府的职责所在。而且，促进不同形式环境空间的共存、共生、共荣，营造环境友好的人居环境，也是城市可持续发展的未来方向。